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       2014年低調進行的《全國土地資金出讓收支和耕地保護審計項目》，審計中，下級政府所有與土地相關的收支、決策都將向上級審計部門呈現。同時，當年多輪土地督察也在強力推行，這意味著對地方政府行為的“硬約束”，很可能從信用領域拓展到其他資源性要素當中。

       專項審計組一般分為土地供應、國有土地出讓金使用、耕地保護三個小組。“這次審計特別嚴，比債務審計還要嚴。”

       一份措辭嚴厲的審計署報告未能如預期公開。多位配合審計的地方人士告訴21世紀經濟報道，2014年低調進行的《全國土地資金出讓收支和耕地保護審計項目》，已經歷審計部門與地方較長時間的溝通。這場審計也揭開了諸多土地供應領域違規違紀線索。

      2013年中國政府在完成對政府性債務的全面審計后，于2014年下半年啟動了上述項目。一些參與項目的人士稱，這是“史上最大規模”的一次審計，下級政府所有與土地相關的收支、決策都將向上級審計部門呈現。同時，當年多輪土地督察也在強力推行，這意味著對地方政府行為的“硬約束”，很可能從信用領域拓展到其他資源性要素當中。

      審計署官員曾經預計，上述報告會在2014年12月或2015年1月公布結果，然而，在剛結束的全國兩會上，審計署副審計長石愛中表示，由于不少情況還在核查，目前還沒有“時間表”，不過肯定不會等太長時間。

      21世紀經濟報道記者通過向正在反饋溝通的地方政府官員，參與、配合審計的人士等采訪得知，審計中暴露的主要問題，仍然集中在違規征用土地、減征甚至不征收土地出讓金、違規使用土地出讓金、征地補償政策未落實等方面；此外，也出現了土地收入未及時上繳國庫，和其他個人涉嫌違法行為。

      受訪的審計相關人士還向21世紀經濟報道表示，土地規劃不合理、閑置土地過多、開發區違規擴區、耕地保護也是突出問題。

      一種市場聲音擔心，審計結果會觸發更嚴厲的土地監管措施，使得地方政府無法通過“制度松綁”繼續供應土地，緩解地產業下行、債務率高企帶來的壓力。全國范圍內土地出讓金收入已然走低，新增建設用地面積下降，地產業和政府都在承壓。

     但是，各地已經開始調整政策，重新松綁樓市“需求”。也有如石家莊市等地政府，出于種種原因，啟動了嚴厲的樓市違規清理行動。通過專項審計以嚴格監管約束“供給”，將是一段統一市場體系，建立剛性預算機制的窗口期。

    “特別嚴，比債務審計還要嚴”

      2014年兩會上，時任審計署副審計長董大勝表示，土地出讓收支專項審計將在當年年底結束，審計結果會在2014年12月或者2015年1月公布。

       土地專項審計于去年8月啟動，至11月初步完成現場審計。湖北省審計廳一份公開材料稱，這是迄今審計系統組織的最大規模的審計項目，主要審計2008年至2013年土地出讓收支和建設用地審批、征收、供應、使用以及耕地保護等情況。

    “這次審計特別嚴，比債務審計還要嚴。”中部省份一位不愿具名的區縣審計部門負責人告訴21世紀經濟報道。這位人士此前曾深入參與2013年的地方政府性債務專項審計。

      據他介紹，土地專項審計與政府性債務審計同樣采用“交叉審計”方式，但去年土地審計的嚴格程度有所提升。具體而言，債務審計時以縣為審計單位，縣審計局局長任審計組組長并撰寫所審計區縣的審計報告。而去年土地出讓審計時以市為單位，組長由審計署特派辦的官員擔任。

      審計區縣土地使用情況，派出小組會進駐區縣進行審計，獨立辦公，自行安排日常工作，審計人員會向地方布置要求，要求提供相應的材料、卷宗。最后小組的審計情況匯集到組長。
      土地專項現場審計比債務專項審計多出一月有余。“之所以時間較長，是因為債務審計時需要掌握債務數據，而土地出讓審計主要是查問題。” 前述審計局人士分析稱，“在田間地頭現場調查的次數要多。”

      前期審計結束后，則是審計部門與當地政府的“溝通”。另一位地方審計協調人士向21世紀經濟報道表示，審計基本結束后，審計部門會與地方政府開會溝通。“有些有緣由的，會考慮降低（違規金額）數量。”他說。

      他還介紹，溝通完成后，審計部門還會形成書面交換意見稿，首先傳送給省政府，省政府會要求調度有關區市做好溝通對接，化解報告中提出的問題，盡量降低違規數額。“地方政府以書面形式回復意見中如果地方政府有不認可的部分，要有書面文字說明。”

      這項溝通工作，正在延緩報告最終成形的時間。相關人士介紹，至春節時，個別地方還未下發與地方政府的交換意見稿，有些數字還未最終地方核實溝通好。不過，相比至今仍在甄別結果的地方政府性債務問題，土地專項審計受外界關注小得多。

        三個重點審計方向分組

       自1987年第一宗土地拍賣以來，中國國有土地出讓金迅速增長——已從當年的2.2億元猛增到2014年的4萬億元左右。4萬億土地出讓收入占到地方主要預算內收入（財政收入+政府性基金）的三分之一左右，既是地方政府收入的主要部分，也是其可以掌控價格的要素資源。

       在2007年之前，土地出讓金一度游離于預算體制之外。2007年的改革將土地出讓收入納入地方政府性基金預算，實行“收支兩條線”管理。土地出讓金由此納入預算管理并交付同級人大審議，但是公開程度很低，其支出項僅為“國有土地使用權出讓收入安排的支出”一項，并沒有更明細科目。   

       雖然財政部解釋稱，國有土地使用權出讓金主要用于征地拆遷補償、土地開發、城鄉基礎設施建設、城鎮廉租住房保障等支出，但這并沒有打消外界對于上萬億資金使用結果的疑慮。

     為此，審計署分別于2007年、2009年、2011年3次組織實施了對土地出讓金的專項審計，但這3次審計都是抽樣審計而且審計覆蓋的范圍都較小。據21世紀經濟報道記者梳理，三次審計出來的共同問題是違規征用土地、減征甚至不征收土地出讓金、違規使用土地出讓金、征地補償政策沒落實等情形。（詳見本版圖形）。

      “去年審計出來的問題類型和之前幾次審計差不多。”前述審計局人士表示。審計的重點從審計組的分工上可見一斑。專項審計組一般分為土地供應、國有土地出讓金使用、耕地保護三個小組，按照這三個方向展開審計。

       2014年7月，由市政府層面主導的專項整治展開。在持續一年多的行動中，房管局稽查大隊曾向社會公示了數十個違規項目，警惕購房風險。這些項目，都存在開發建設手續不全的問題，有的項目建在集體土地或劃撥土地上，有的還沒開工就開始銷售，“桃園麗璟城”、“財富天下”、“純棉時代”等樓盤項目赫然在列。

      據一位當地地產公司高管回憶，盡管有上述整治行動，但據上述網絡地產媒體銷售總監回憶，2014年整體銷售收入并未受到較大影響。

      在雙重激勵的情況下，地方政府熱衷于征收土地甚至占用未經審批征收集體土地。中山大學博士張莉采用省級數據實證后發現,地方政府官員更熱衷于“土地引資”，而非“土地財政”。

       在審計違規案例中，表現為采取協議或變相劃撥等形式，低價甚至“零價”出讓工業用地，這在一些開發區、工業園區往往更為嚴重。

       相較此前三次審計，去年的審計對耕地保護的情況做了更加全面的審計，“主要是為2015年全面劃定永久基本農田做鋪墊”。

      一位審計系統人士還向21世紀經濟報道介紹，除了以前的老問題，去年的土地出讓金審計還關注了土地規劃、閑置土地、開發區違規擴區的問題。

       他舉例稱，當地一個保稅港區管轄面積比國務院核準面積擴大超過5000公頃，2014年當地進行調整后，仍超過國務院核準面積約2000公頃。

      土地儲備虛假抵押融資現苗頭

      隨著中國經濟進入“新常態”，“土地引資”和“土地財政”的慣性依賴，有可能加劇政府性債務，并阻礙統一市場體系的形成。

      截至2013年6月的審計報告顯示，當時地方政府承諾以土地出讓金償還的債務余額為3.48萬億，占省市縣負有償還責任余額的37.23%。值得注意的是，這一金額占到當年土地出讓收入的比例高達90%。

       經濟“新常態”下，土地出讓收入也呈下降的趨勢。按照今年的預算報告，2015年土地出讓收入將相比2014年的執行數下降7.65%。財政部的數據顯示，今年1-2月地方土地出讓金比上年同期大幅下降36.2%。這無疑將增加地方政府償債的風險。

       土地作為抵押融資的物品會放大杠桿。在經濟下行的情況時，這一風險也值得關注。前述華東地區審計系統人士還表示，2014年的專項審計也注意到土地儲備虛假抵押融資的問題。他介紹，一些土地儲備中心以未辦理國有土地使用權證的地塊向當地金融機構融資的數量在增多。

      此外，閑置土地也是土地審計聚焦的一大問題。國土部2013年土地督察公告披露一個案例，2010年1月～2012年12月間廣東省惠州市批而未供土地面積是2012年廣東省下達惠州新增建設用地指標的2.59倍，年均供地率僅為36.89%。

       在2015年的國土資源會議上，國土資源部部長姜大明表示：“一些地方存在土地城鎮化快于人口城鎮化問題，閑置低效土地大量存在。”

      “今年新增建設用地將繼續適度調減。”姜大明說。國土資源部的統計數據顯示，從2013年度起，國土部新增建設用地呈現逐步下降的趨勢。

      由于土地出讓收支管理不透明，相關領域腐敗問題也頻頻發生。中紀委公布的信息顯示，去年其對多個省份的巡視發現，諸多省份存在土地、房地產業的腐敗問題。國務院總理李克強在2014年的記者會上表示，對于社會公眾高度關注的一些領域，比如像土地出讓金收入、礦產權的轉讓等，要全面審計，建立一系列的制度性措施。

      相關審計結果出爐后，也可能作為中央政府的決策依據。2015年2月的國務院常務會議上，李克強表示：“針對土地審計督察發現問題，采取鐵腕措施，嚴肅問責。” 

      因此，中央政府會根據審計情況，查處土地領域的腐敗，規范土地供應市場。在樓市下行周期中，政府正在放活過去因限購、信貸等政策抑制的需求。監管帶來的“緊縮”，將主要影響“供給”側。同時，諸多旨在盤活閑置存量土地的政策2014年已經啟動。地方政府會如何跟進監管，也許將是土地、地產相關領域在2015年面臨的一大變數。



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